■本報記者 王海燕

對普通民眾而言，“高大上”的立法總透著幾分莊嚴、神秘色彩，似乎與自己沒有什么關(guān)系。而這十年，上海市民群眾最直觀的體驗和感受是，立法離自己越來越近了。

據(jù)中國地方人大立法指數(shù)報告顯示，這幾年上海的立法綜合排名均靠前，其中在“立法信息公開”和“立法參與”等方面得分名列前茅，在民主立法方面走在全國前列。

這一指數(shù)的背后，是“全過程人民民主”重大理念在上海地方立法中的生動演繹。這些年來，上海積極創(chuàng)新民主立法的方式，不斷拓寬社會各方有序參與立法的途徑，在立法過程中深入了解民情、充分尊重民意、廣泛集中民智，人民與立法的距離更近了。

立法透明度的提升

經(jīng)常讀報的市民陳先生發(fā)現(xiàn)了一個微妙變化：報紙上刊登的法規(guī)草案征求意見稿多了一個“說明”?！耙郧拔乙蚕胩嵋庖姡瑓s因法條專業(yè)晦澀，不知該從何處入手，現(xiàn)在有了這個指南，想提什么就有方向了?！?/p>

“增加法規(guī)說明是為了更好聽取民意，這意味著立法透明度的提升?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅伍愪J說，為幫助公眾更好地了解法規(guī)內(nèi)容，更有針對性地提出意見，市人大從2013年開始改進法規(guī)草案公開征求意見的工作制度，探索將法規(guī)背景材料與法規(guī)草案一并在媒體上公布，提升草案征詢意見的效果。

這些年，市人大常委會會議廳的旁聽席上多了不少陌生的面孔。走進這個莊嚴肅穆的會議廳的有各級人大代表，亦有各個行業(yè)領(lǐng)域、各個年齡層的普通市民。2020年11月，來自田林街道的孫巍寧旁聽了一場《上海市不動產(chǎn)登記若干規(guī)定（草案）》的審議?！耙郧爸皇窃陔娨晥蠹埳峡吹侥膫€法條通過了，但它是在什么環(huán)境下通過的，是以什么樣的程序通過的，都不了解?！睂O巍寧直言，自己感受到了一種前所未有的“震撼”，“在現(xiàn)場體會到了強烈的‘儀式感’和立法工作的‘神圣性’，無形中對法規(guī)更加尊重了。”

更多市民群眾通過“人大代表”這一橋梁接觸到法規(guī)草案。這幾年，法規(guī)征詢的范圍在擴大，每個地方性法規(guī)草案都要聽取市人大代表意見，一些重要的法規(guī)要征求三級人大代表的意見，再由代表下社區(qū)聽取選民的意見?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》的出爐就是充分聽取民意的過程。彼時，800多名市人大代表、1萬多名區(qū)人大代表帶著草案下社區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，代表聽取市民意見近2萬人次，發(fā)放了3萬余份調(diào)查問卷，走街串戶中他們聽到了各種聲音，支持和贊成立法者眾。

市人大還完善了立法論證會、聽證會以及第三方評估制度。上海居民夏云龍記得很清楚，生活垃圾管理條例草案二審后的那場立法聽證會開到了他所在的社區(qū)。“聽證內(nèi)容是垃圾如何分類，我當(dāng)時建議按照大多市民熟悉的四分法來分，結(jié)果被采納了。”

“直通車”的民主獲得感

上周，虹橋街道古北市民中心舉行了一場非常“燒腦”的立法征詢會，剛剛參加完世界人工智能大會的幾位企業(yè)家，與法律專家等一起參與到《上海市促進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例（草案）》的立法進程中，他們現(xiàn)場提出的立法建議將直接反饋到市人大。

作為“全過程人民民主”重大理念的首提地，虹橋街道基層立法聯(lián)系點自設(shè)立以來，已開了大大小小數(shù)百場立法座談會、征詢會。有了這部“立法直通車”，當(dāng)?shù)鼐用窦议T口的聲音被傳遞到最高立法機關(guān)，有人由衷感言，“民主是有獲得感的，我們提出的立法意見被尊重，有價值的意見被采納，就是證明?！?/p>

這種民主“獲得感”，也能從國外人士的觀察視角印證。2021年6月，40多國駐華使節(jié)走進虹橋街道古北市民中心。智利駐華大使施密特感嘆，以前從來沒有在其他國家看到這樣一個社區(qū)中心，所有人都可以進來發(fā)表他們的意見，并以這種方式參與立法過程，“這是中國的一個特色”。

“立法機關(guān)要聽的‘家門口的聲音’，不僅僅在‘全過程人民民主’重大理念首提地，如今這部‘立法直通車’早已通到上海各處?！笔腥舜蠓ㄖ莆魅挝瘑T陸曉棟說，25家基層立法聯(lián)系點覆蓋全市16個區(qū)，民意能“原汁原味”被聽到，有價值的建議會被采納。

“企業(yè)的迫切訴求、居民的街談巷議，現(xiàn)在都有了直通立法機關(guān)的渠道，我親測這絕不是形式主義的走過場！”在此之前，70多歲的周宏發(fā)從來沒有感到自己與法的距離如此之近。2020年11月初嘉定工業(yè)區(qū)裕民社區(qū)舉辦《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例（草案）》意見征詢座談會。在這部與上海數(shù)百萬老年人休戚相關(guān)的“基本法”中，因為周宏發(fā)提出的一個建議，第十六條的表述與草案原文有了變化。“字字千鈞的法條中，我的一點建議能被聽見并且被采納，全過程人民民主果然真實可觸。”

“聯(lián)系點的功能和內(nèi)涵在不斷延伸深化。”陸曉棟說，市人大常委會制定了相關(guān)工作制度，推動25家聯(lián)系點從立法征求意見向監(jiān)督執(zhí)法、促進守法、宣傳普法延伸，成為人民群眾全過程參與立法工作、向社會全方位展現(xiàn)人民民主的重要陣地。

據(jù)初步統(tǒng)計，市人大常委會基層立法聯(lián)系點自設(shè)立以來，總計對88件法規(guī)提出9803條意見，其中981條意見被不同程度采納。

恪守“公共利益”導(dǎo)向

一部地方法規(guī)涉及的利益主體多元、利益訴求多元，各方意見充分表達之后，如何在立法加以平衡？

去年，上海首部公共空間立法《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》就備受關(guān)注。參與立法調(diào)研的市人大代表許麗萍回憶，“當(dāng)初我們聽到了各種不同的聲音，養(yǎng)寵者提出最好能有遛寵物的小天地，滑板青年想在濱水旁一展身姿，大媽們渴望在河邊跳廣場舞……而反對在濱水空間遛狗、玩滑板、跳廣場舞的聲音也很多”。

立法是該側(cè)重“秩序感”還是講求“煙火氣”？這考驗立法者的智慧。市人大盡最大可能聽取各方意見，幾經(jīng)博弈、論證，最終表決的法規(guī)充分尊重民意，實施分類監(jiān)管。

回顧這十年，類似的立法博弈時常出現(xiàn)，經(jīng)常會出現(xiàn)“50%對50%”的僵持局面?！拔覀円怨怖孀鳛榱⒎Q策的依據(jù)，尋求各種利益訴求的‘最大公約數(shù)’?！遍愪J表示，當(dāng)各方利益訴求充分表達后，公共利益優(yōu)先則是必須恪守的立法原則。

2021年5月1日，號稱“史上最嚴”的《上海市非機動車安全管理條例》正式實施?！伴_立法調(diào)研座談會時，各種意見都有?！眳⑴c立法調(diào)研的洪程棟代表說，有人支持規(guī)定不戴頭盔違法，也有人質(zhì)疑“這處罰得過來嗎”。彼時，“困在算法里”的快遞小哥正引發(fā)關(guān)注，騎手送餐途中若發(fā)生交通事故，誰來負責(zé)？有人認為快遞小哥自身有責(zé)任，也有人認為平臺的責(zé)任更大。

“立法必須凝聚最大社會共識，因為這關(guān)系到千百萬市民的切身利益和行為轉(zhuǎn)變?！遍愪J說，市人大不厭其煩地開展調(diào)研、走訪、座談，足跡遍布上海的街巷里弄，還跑到其他城市取經(jīng)。交談?wù)吒采w各行各業(yè)各類群體——政府部門、一線執(zhí)法單位、企業(yè)、專家、律師……市人大還專門走訪征求了美團、餓了么等平臺企業(yè)快遞小哥的意見。立法者認為，在這部法中，維護公共安全、消除交通安全隱患是符合最大多數(shù)人的公共利益訴求的。果然，這部法規(guī)實施首日，佩戴頭盔的市民就增三成，法規(guī)的導(dǎo)向作用令人欣喜。

“梳理這些年的地方法規(guī)，我們堅持以人為本的立法理念，最廣泛地聽取民意，切實把最廣大人民群眾的根本利益作為立法的出發(fā)點和落腳點，把實現(xiàn)所有社會主體的平等權(quán)利作為立法的價值取向。”陸曉棟表示。

（來源：解放日報）

分享讓更多人看到